INDUSTRIALIZACI?N POR SUSTITUCI?N DE IMPORTACIONES (1940-1982) Y MODELO ?SECUNDARIO-EXPORTADOR? (1983-2006) EN PERSPECTIVA COMPARADA

1.1.3. El enfoque estructuralista: la teoría del deterioro de los términos de intercambio y la industrialización por sustitución de importaciones (ISI)

El interés por los países en desarrollo surge tras la Segunda Guerra Mundial, y surge básicamente por dos condiciones importantes: el nuevo entorno geopolítico (determinado por la descolonización) y las experiencias económicas exitosas de ese momento en Europa (la industrialización soviética vía la planificación central, la planificación económica en el Reino Unido durante la Guerra y el Plan Marshall implementado por Estados Unidos para recuperar y reactivar las economías europeas devastadas por la Guerra). Estos factores originarían la aparición de la “teoría del desarrollo” mediante la cual los Estados Unidos y Europa tratarían de responder a las inquietudes y a las inconformidades de los países en vías de desarrollo, una vez que estos últimos se percataron de las enormes desigualdades que caracterizaban a las relaciones económicas internacionales.

Es precisamente en ese contexto que surge la CEPAL (Comisión Económica para América Latina y el Caribe), con el objetivo de estudiar los problemas regionales y de proponer políticas de desarrollo que hicieran posible el despegue económico de los países de la región, y en realidad de agencia de elaboración y de difusión de la “teoría del desarrollo” en el contexto de la política de domesticación ideológica que los grandes centros contrapusieron a las demandas y presiones de los países en desarrollo:

“Al establecer en 1948 la Comisión Económica para América Latina, aparte del objetivo de ayudar a resolver los problemas económicos urgentes suscitados por la guerra en esta región, se señala que “... la Comisión dedicará especialmente sus actividades al estudio y a la búsqueda de soluciones a los problemas suscitados por el desajuste económico mundial en América Latina...” En las discusiones previas a la creación de la CEPAL se señaló, en efecto, que se había prestado insuficiente atención a la necesidad de acción internacional en la esfera del desarrollo económico, y que existía una tendencia a ver los problemas de los países subdesarrollados desde el ángulo de los países altamente desarrollados de Europa y América; además, se subrayó que el problema fundamental de los países de América Latina era su necesidad de lograr una tasa acelerada de recuperación de los efectos de la guerra, de desarrollo económico y de industrialización. La atención prestada a los problemas del desarrollo económico y la industrialización en las áreas menos desarrolladas del mundo fue convirtiéndose, en virtud de una serie de factores, en la preocupación central de las Naciones Unidas en los años siguientes. Desde luego, con el avance del proceso de descolonización, numerosos nuevos países subdesarrollados de África y Asia comenzaron a exponer sus necesidades de desarrollo económico y social”.

En efecto, y pese a que en la Carta de las Naciones Unidas, adoptada en la Conferencia de San Francisco en abril de 1945, los propósitos de desarrollo económico y social quedaron explícitamente reconocidos, las principales tareas de la posguerra se concebían como esfuerzos meramente transitorios a fin de restablecer la normalidad: la reconstrucción de las áreas devastadas por la guerra, la reorganización del comercio y las finanzas internacionales y la adopción de políticas de pleno empleo en los países desarrollados; sin ir más allá y sin prestar atención alguna a los problemas más que coyunturales de los países en desarrollo. Se creía que una vez recuperada la normalidad en los países desarrollados, se darían las condiciones más que suficientes para impulsar el despegue de las naciones subdesarrolladas del mundo. Ante tal situación, los países en desarrollo, sobre todo de América Latina, presionaron en torno a tareas y exigencias de orden más permanente:

“La política económica en muchos países de América Latina respondía al convencimiento que los principios de elevación e igualación de los niveles de vida proclamados por las Naciones Unidas no podrían alcanzarse, en vastas regiones del mundo, simplemente a través de la reconstrucción económica de los países afectados por la guerra, la promoción de políticas de pleno empleo en los países desarrollados y la reestructuración de una economía internacional “normal”, del tipo de la que existió antes de la primera guerra mundial. Su experiencia les señalaba, por el contrario, que se requería un esfuerzo deliberado de industrialización y de redistribución del ingreso. La influencia de la presión ejercida por los países latinoamericanos en el sentido que una de las tareas permanentes y fundamentales de las Naciones Unidas debía ser el desarrollo económico de las zonas atrasadas del mundo, se transparenta, aunque en forma atenuada, en las resoluciones que dieron vida a las comisiones económicas regionales de las Naciones Unidas...”.

Por tanto, la CEPAL no se limitará únicamente a mera difusora de la “teoría del desarrollo”, sino que asumirá el papel de creadora de ideología a partir de que trata de captar y de explicar las especificidades de los países latinoamericanos. Se vincula a la realidad interna de América Latina y trata de expresar las contradicciones de clase que la caracterizan. Y es que para el estructuralismo cepalino, como para la economía del desarrollo y la teoría de la dependencia, las especificidades de los países pobres de América Latina precisan de teorías diferenciadas, en oposición a la economía neoclásica y a la economía marxista que tratan de estudiar a los países en desarrollo con las mismas herramientas empleadas para el análisis de los países industrializados (Ver Diagrama 1.1).

En consecuencia, para la CEPAL la reconstrucción de las áreas devastadas por la guerra, la adopción de políticas de pleno empleo en los países desarrollados y la reorganización del comercio y las finanzas internacionales no bastarían para propiciar el desarrollo de los países de la región vía el comercio internacional, según la concepción neoclásica de los valores internacionales. Por el contrario, partiendo de las especificidades históricas y estructurales de los países de la región (Ver Cuadro 1.6), la CEPAL aportaría en su etapa inicial una formulación novedosa que llevaría a descartar la teoría tradicional del intercambio internacional, según la cual el libre comercio llevaría a todas las naciones a corregir las desigualdades en la remuneración de sus factores productivos, y que mediante la especialización mundial de la producción se llegaría al desarrollo.

La CEPAL dirá, a través de uno de sus teóricos más destacados y consistentes, el argentino Raúl Prebisch, que ello no es así, que el comercio internacional lejos de beneficiar a los países en desarrollo los perjudica (Ver Diagrama 1.1). Raúl Prebisch demostrará empíricamente que, a partir de 1870, se observa en el comercio internacional una tendencia permanente al deterioro de los “términos de intercambio” (entendidos éstos como la relación de precios de exportaciones de bienes primarios a precios de importaciones de manufacturas y de bienes de capital) en detrimento de los países exportadores de productos primarios, tales como los latinoamericanos. Dicha tendencia al deterioro de los “términos de intercambio”, afirmarán Prebisch y la CEPAL, propicia transferencias de ingreso de los países subdesarrollados (productores y exportadores de bienes primarios) a los países desarrollados (productores y exportadores de manufacturas y de bienes de capital), transferencias de ingreso que implican que los países en desarrollo sean sometidos a una sangría constante de riqueza a favor de los más desarrollados, dificultando enormemente su desarrollo.

Mediante análisis empírico de un periodo amplio de comercio, Prebisch encontró que los términos de intercambio de los países productores de materias primas que comerciaban con Inglaterra habían disminuido gradualmente desde 1870, en tanto que los términos de intercambio de Inglaterra se habían incrementado durante el mismo periodo. De esa manera, Prebisch mostraba exactamente lo contrario a lo que la teoría neoclásica del comercio internacional vaticinaba: en el comercio internacional, los países avanzados son los únicos en beneficiarse debido a que el deterioro de los términos de intercambio origina la dependencia externa y se convierte en la causa básica del subdesarrollo.

Sin embargo, ¿qué es lo que explicaba para Prebisch y para la CEPAL la tendencia al deterioro de los términos de intercambio de los países productores de bienes primarios? Las causas se identificaban, básicamente, con las características del progreso tecnológico y con las condiciones socioeconómicas existentes tanto en el centro (países ricos) como en la periferia (países pobres) del sistema capitalista mundial. Entre esas características y condiciones se encuentran las siguientes: 1) el progreso técnico sustituye productos primarios por productos sintéticos (por ejemplo, algodón por fibra sintética), que ocasiona un descenso de la demanda por productos primarios y, por tanto, una disminución en los precios de los mismos; 2) el progreso técnico ocasiona que el producto final requiera menor cantidad de productos primarios, con efectos similares a los del primer punto; 3) la elasticidad-ingreso de la demanda por alimentos es menor que la unidad en los países avanzados, de tal manera que el crecimiento del ingreso implica un crecimiento menos que proporcional en su demanda; 4) los países avanzados han establecido una política proteccionista sobre bienes primarios (estableciendo aranceles, cuotas y subsidios al comercio internacional); 5) la tasa de crecimiento de la productividad en el ramo de manufacturas es más alta que en la de bienes primarios, por lo que se debería esperar que el aumento en la productividad se manifestara en precios menores de los bienes industriales. Sin embargo, en los países avanzados la presión sindical mantiene altos niveles de salarios y la estructura oligopólica de sus mercados les permite a las empresas mantener una elevada tasa de ganancias; por esta razón, los precios de los bienes no bajan proporcionalmente al aumento de la productividad.

A partir de lo anterior, la conclusión inevitable a que llegaba la CEPAL consistía en que era necesario promover un nuevo modelo de desarrollo para hacer posible la acumulación de capital y el desarrollo. Si el modelo primario-exportador no se traducía en beneficios para los países de la región, había que apostar entonces a una política específica que les permitiera superar el subdesarrollo, y dicha política apuntaba a la industrialización: solamente produciendo y exportando manufacturas podrían los países latinoamericanos alcanzar el tan ansiado desarrollo. De esa manera, para Ruy Mauro Marini “la fe que la CEPAL depositaba en la industrialización, en tanto medida bastante para la superación del subdesarrollo, extendíase a las virtudes que ella tendría como palanca para la transformación social (...) En el pensamiento de la CEPAL, que por ello mereció el calificativo de “desarrollista” que se la ha dado, la industrialización asumía el papel de un deus ex machina, suficiente por si misma para garantizar la corrección de los desequilibrios y desigualdades sociales”.

Así, en un principio la industrialización la justificaba la CEPAL tanto por el deterioro de los términos de intercambio como por la necesidad de absorber la fuerza de trabajo excedente en los sectores primario y terciario, así como por la necesidad de generar rápidamente progreso tecnológico gracias a la acción del Estado sobre el proceso de industrialización:

“Las tres principales justificaciones para la industrialización sustitutiva se plantearon en la primera formulación de la CEPAL a fines del decenio de 1940 y durante el de 1950. Primero, la restricción externa al crecimiento se atribuía a la caída de la relación de precios del intercambio para los productos primarios y a las barreras de acceso al mercado para las manufacturas, que necesitaban una fuente interna de crecimiento. Segundo, se advirtió la necesidad social de aumentar rápidamente el empleo para absorber la fuerza de trabajo creciente y ofrecer mejores oportunidades a la fuerza de trabajo subempleada de la agricultura campesina, lo que los sectores primarios de exportación no podían lograr. Tercero, la industrialización bajo la dirección del Estado fue vista como la única forma de generar rápidamente progreso tecnológico, porque los beneficios de un aumento de la productividad en el sector primario de exportación serían percibidos por los importadores y no por los exportadores”.

En la visión de los teóricos de la CEPAL, la segunda justificación explicaba en cierta medida a la primera: el deterioro de los términos de intercambio, que explica en buena parte la restricción externa al crecimiento de los países latinoamericanos, obedece tanto a la inelasticidad-ingreso de la demanda por productos primarios y materias primas que los países latinoamericanos producen y exportan (deterioro que opera a través de los mercados de bienes), como a las asimetrías en el funcionamiento de los mercados laborales del “centro” y de la “periferia” de la economía mundial (deterioro que opera a través de los mercados factoriales). Así, a partir de la segunda hipótesis la CEPAL argumentaba que la inexistencia de sector industrial o manufacturero en los países latinoamericanos limita la expansión de la demanda de empleo que lleva a que se registre en los sectores primario y terciario una fuerza de trabajo excedente que dificulta la elevación de la productividad y que reduce el precio de la mano de obra (salario), reducción salarial que indirectamente, por sus efectos en los costos de producción, incide negativamente sobre los términos de intercambio de trueque, limitando sobremanera el crecimiento económico (Ver Figura 1.10).

Por esa razón, la CEPAL concebía la industrialización como un catalizador capaz de acelerar el crecimiento económico y de absorber una fuerza de trabajo creciente, evitando en lo posible la generación de excedentes de mano de obra en los sectores primario y terciario y, por tanto, la reducción salarial y el consiguiente deterioro de los términos de intercambio. O dicho en otros términos, solamente sustituyendo importaciones de manufacturas y de bienes de capital por producción nacional, cesarían las transferencias de ingreso de los países latinoamericanos hacia los países centrales del sistema, facilitando la superación del subdesarrollo.

Para ello, no obstante, se requería de la acción del Estado, concebido por la CEPAL como algo situado arriba de la sociedad y capaz de dotarse de una racionalidad propia, a fin de establecer la protección respectiva y de construir la infraestructura material que tal proceso de industrialización demandaba y requería. El bajo nivel de inversiones industriales que registraba América Latina y la experiencia histórica de numerosos países que señalaba que el proceso de industrialización no se había dado en ellos en forma espontánea sino de manera deliberada, sugería que la intervención del Estado era más que necesaria para comandar y asegurar el éxito de la industrialización latinoamericana.

Para Valpy FitzGerald, el bajo nivel de inversión industrial que registraba América Latina se atribuía a los siguientes factores internos: primero, la renuencia de los receptores de rentas de exportación (grandes terratenientes y empresas mineras) a invertir en el sector manufacturero; segundo, la escala de los proyectos industriales modernos superaba la capacidad financiera y de gestión de los empresarios locales; tercero, la falta de una infraestructura económica adecuada (energía, transporte, etc.) y de una fuerza de trabajo capacitada; y, cuarto, la falta de expertizaje tecnológico, que era monopolizado por las grandes empresas. Por tanto, Valpý FitzGerald señala que para la CEPAL la resolución de estos cuatro problemas hacía necesaria una inversión pública en gran escala, una importante intervención del Estado en la producción y una planificación indicativa del conjunto de la economía. Acción subsidiaria del Estado y en sustitución temporal de la falta de grandes empresarios locales, implementada en favor de los intereses empresariales en detrimento de la clase trabajadora y de los pequeños productores.

Por otra parte, las políticas anticíclicas y proteccionistas de países industriales (el caso de Estados Unidos a mediados del siglo XIX y, posteriormente, de Alemania y de Japón frente al crecimiento y expansión geográfica del potencial industrial de Inglaterra), así como la influencia ideológica del socialismo (el caso de Rusia en el siglo XX, que hizo descansar sus esfuerzos por constituirse en una potencia industrial moderna en el pensamiento económico de Marx y de Lenin), del New Deal, el fascismo y el nazismo (el caso de Alemania y de Italia, donde los regímenes nazi y fascista estimularon en forma considerable la industria tanto para convertirse en potencias bélicas como para lograr un elevado grado de autosuficiencia), influyeron considerablemente sobre las medidas de industrialización que se adoptaron en América Latina. En todos esos países, la acción deliberada del Estado fue decisiva para asegurar la maduración y el éxito de la industrialización.

Sin embargo, una vez iniciada la industrialización por sustitución de importaciones las economías latinoamericanas comenzaron a enfrentarse sistemáticamente a dos problemas vinculados con la misma: la inflación y el desequilibrio externo que explicaban el ciclo económico de “freno y arranque” experimentado por los países de la región. En una economía en proceso de industrialización y crecimiento, y en la medida en que tal proceso se realizó sobre la base de la vieja economía primario-exportadora, el desequilibrio externo (balanza comercial y en cuenta corriente) era determinado tanto por la dinámica de las importaciones de bienes intermedios y de capital requeridos por la industrialización sustitutiva, como por la dinámica de las exportaciones de productos primarios y de materias primas encargadas de generar las divisas necesarias que tal proceso de industrialización demandaba y requería. O más específicamente, “... Se hizo patente la estrecha relación entre el proceso de sustitución de importaciones y el déficit externo. En efecto, dicho modelo puede generar mayor necesidad de divisas de las que ahorra al requerir en su expansión de la importación creciente de bienes intermedios y de capital. Esto, aunado al poco dinamismo del sector exportador y/o a las fluctuaciones en contra de los precios en el mercado internacional, contribuye al deterioro de la cuenta externa, es decir, al persistente desequilibrio.”

A su vez el desequilibrio externo, de carácter estructural, obligaba a la devaluación como mecanismo de ajuste indirecto con graves repercusiones estanflacionarias en el mercado interno al encarecer los bienes intermedios y de capital que requería la continuación del proceso de industrialización. Una vez restablecido el equilibrio externo y recuperado divisas, se iniciaba de nuevo la fase ascendente del ciclo económico.

Así, entre las contradicciones que llevaron al agotamiento pronto de la industrialización sustitutiva se identifican, según Mauro Marini, las siguientes:

1. Una vez que las viejas estructuras productivas se habían mantenido intocadas, las exportaciones seguían consistiendo en bienes primarios tradicionales, sujetos a la tendencia secular de deterioro de los términos de intercambio.

2. El sector manufacturero no se había preocupado por conquistar mercados exteriores y destinaba toda su producción al mercado interno, por lo que dependía del sector primario para la obtención de las divisas necesarias a la adquisición de los bienes intermedios y de capital que su expansión demandaba. De esa manera, la industrialización sustitutiva no hacía sino impulsar la reproducción ampliada de la relación de dependencia de América Latina respecto al mercado mundial, sin conducirla hacia una efectiva superación.

3. El mercado interno pronto encontró sus limites debido a: las grandes migraciones del campo a la ciudad, que el mantenimiento de las estructuras tradicionales de producción provocaba y que la industrialización incentivaba, se tradujeron en el rápido crecimiento de la oferta urbana de mano de obra que desembocaba en el desempleo abierto o disfrazado; la combinación de bajos salarios con la prolongación de la jornada laboral y la intensificación del ritmo de trabajo, no permitía absorber buena parte de la mano de obra que se incorporaba por primera vez al mercado laboral; una distribución del ingreso extremadamente perversa, que condenaba a la inmensa mayoría de la población a niveles de consumo miserables, muchas veces por debajo del patrón mínimo de subsistencia.

4. La preservación de la vieja estructura agraria y la concentración de las inversiones en la industria provocaron un descompás entre la oferta de alimentos y el crecimiento urbano, impulsando los precios agrícolas hacia arriba y desatando la inflación.

Todos estos factores conducirían, en muchos países centro y sudamericanos y también en México, hacia una acentuada agudización de las luchas sociales durante la década de los 50 y hasta bien entrada la década de los 60. En México las luchas sociales fueron desde el movimiento ferrocarrilero ocurrido bajo el sexenio de Adolfo López Mateos (1958-1964), hasta el movimiento estudiantil que culminó en la masacre del 2 de octubre de 1968 en Tlatelolco bajo la administración de Gustavo Díaz Ordaz (1964-1970). Esto porque la clase citadina asalariada, los trabajadores, los obreros, una masa de estudiantes y de jóvenes profesionales se mostraban cada vez más descontentos ante la falta de oportunidades generada por un modelo de desarrollo que comandaba la burguesía industrial con el apoyo del Estado.

Por último, la crítica a la teoría de la industrialización sustitutiva provenía básicamente de tres líneas de argumentos principales: primero, la teoría tradicional del comercio que sostenía que la teoría de la CEPAL omitía los principios básicos de las ventajas comparativas que la llevaron a proponer políticas que condujeron a la ineficiencia y a otros costos económicos asociados a la misma; segundo, la perspectiva del desequilibrio sectorial que argumentaba que la protección llevaba a desfavorecer a la agricultura y, por tanto, a limitar las exportaciones (y por extensión el crecimiento del PIB) y a generar pocos empleos; tercero, la perspectiva de la economía institucional que argumentaba que la intervención del Estado y el rentismo que generaba conducían a grandes ineficiencias.

Es hora de arrojar evidencia empírica acerca de la industrialización sustitutiva como acerca de la teoría tradicional de las ventajas comparativas, modelo este último en el que actualmente se sustenta la economía mexicana.